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Piloter plutot que reformer les retraites
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L'allocution intégrale de Jean-Jacques Marette, ancien directeur général de l'AGIRC-ARRCO

Note liminaire : ce texte retranscrit, dans son intégralité, une intervention orale prononcée devant des parlementaires et des élus locaux. Les hésitations et scories propres à l'oral ont été nettoyées pour la lecture, mais le contenu, l'ordre du propos et la longueur du discours ont été scrupuleusement conservés. Quelques sigles institutionnels ont été harmonisés (COR, AGIRC-ARRCO, CNAV, RAFP…) et certains noms propres, mal retranscrits à l'oreille, ont été corrigés après vérification : Gilbert Cette (président du COR), Dominique Libault (ancien directeur de la Sécurité sociale), Renaud Dutreil (ministre à l'origine du RAFP) et Sébastien Lecornu (Premier ministre).

Introduction

Merci beaucoup, monsieur le sénateur, et merci à vous tous de m'avoir invité — même si j'ai bien conscience que je vais créer de la désillusion. Je vais créer de la désillusion, parce que je ne vais pas répondre à la question que je pose. Je vais essayer de brosser un cadre de réflexion, mais c'est à vous, dans vos responsabilités respectives, de répondre aux questions que soulève ce cadre général, pour faire avancer le dossier des retraites.

Le dossier des retraites intéresse tout le monde, j'en ai bien conscience, même si, en dehors de vos responsabilités parlementaires, en tant que maires, conseillers départementaux ou régionaux, vous n'avez pas de compétence directe sur le pilotage des retraites. Et pourtant il faudra y réfléchir, car ce sujet n'arrive pas à infuser correctement dans la population, et je pense que vous avez, à travers des formules qu'il faudra imaginer, un rôle à jouer pour faire progresser ce débat. On parle beaucoup trop des retraites en France ; il faudra réfléchir à la façon de mieux l'organiser pour qu'il puisse être piloté plus correctement.

Je ne répondrai donc pas à la question posée. Sur les collectivités locales, je ne m'étendrai pas non plus sur vos compétences en matière de retraite — même si je sais que dans les maisons France Services, qui sont des organismes d'État implantés dans vos territoires, le premier sujet abordé est celui de la retraite, celui du passage à la retraite. Je suis donc persuadé que vos administrés vous en parlent beaucoup, même si vous n'avez pas les leviers de pilotage.

Je pense qu'il y a une légitimité à se poser cette question. Quand je dis qu'on parle trop des retraites : elles représentent aujourd'hui un peu plus de 14 % de la richesse nationale. C'est le premier poste de dépenses publiques, tous budgets confondus (État et Sécurité sociale) : 25 % de l'ensemble, soit 422 milliards de prestations. Il est donc légitime que les différents acteurs — de la démocratie politique comme de la démocratie sociale — s'intéressent à ce sujet.

Ce n'est pas nouveau de parler des retraites. Le système s'est construit progressivement. Je rappelle qu'en 1970, 35 % des retraités étaient sous le seuil de pauvreté ; aujourd'hui, c'est moins de 10 %. Le système a donc beaucoup progressé. Mais depuis le Livre blanc de 1991, préfacé par Michel Rocard, on sait que le vieillissement de la population imposera de le piloter durablement. Je fais bien la différence entre « piloter » et « réformer » : des réformes, il y en a eu en 1993, 2003, 2010, 2014, 2023, et — malheureusement — on est revenu en partie sur celle de 2023 en 2025. Et du côté des partenaires sociaux, il y a eu huit ou neuf accords nationaux interprofessionnels pour réformer ces dispositifs.

Mais la différence, qui sera le sens de mon propos, entre pilotage et réforme, c'est qu'à chaque grande réforme des retraites, le Président de la République, le Premier ministre ou le ministre en charge dit : « j'ai fait la réforme des retraites ». Cela n'a pas de sens, car la retraite est un risque très long. Pour le jeune actif qui commence à cotiser, le cycle dure environ 70 ans : un peu plus de 40 ans de cotisation, un peu plus de 20 ans de perception de sa retraite, puis environ 10 ans de réversion pour son conjoint. Je crois qu'il n'y a que le traitement des déchets nucléaires qui ait un cycle de vie plus long que la retraite. On ne réforme donc pas une fois pour toutes ; il faut mettre en place un système de pilotage le plus pérenne possible.

Les partenaires sociaux ont d'ailleurs institutionnalisé, avec la fusion de l'AGIRC et de l'ARRCO, un vrai système de pilotage qu'ils pratiquaient déjà de façon informelle. La question qui se pose alors est de savoir qui doit piloter : l'État (gouvernement et Parlement), les partenaires sociaux, un mix des deux, ou encore les collectivités locales — j'y reviendrai en conclusion. Certains évoquent même un référendum : honnêtement, ce serait suicidaire sur ce sujet.

Une chose me frappe : j'ai 75 ans, je suis retraité, je n'ai plus de compte à rendre à grand monde. Or je constate que les responsables politiques sont plutôt favorables à donner davantage de pouvoir aux partenaires sociaux — François Bayrou me le disait, Éric Lombard le dit, Monsieur Lecornu aussi. Est-ce pour se débarrasser de la patate chaude ? Je ne sais pas, mais le discours va dans ce sens. Les experts — universitaires, Gilbert Cette entre autres — y sont plutôt défavorables. Quant aux partenaires sociaux eux-mêmes, ils sont prudents sur l'idée de prendre plus de responsabilités.

Mais attention : donner du pouvoir dans un système de pilotage ne résume pas la question à la gouvernance. Pour reprendre une métaphore maritime, en souvenir de mes navigations de cet été : d'abord, il faut savoir où l'on veut aller — ce sont les objectifs d'un système de retraite. Ensuite, il faut savoir de quelle embarcation on dispose — les outils de pilotage. Et enfin, il faut savoir quel équipage on a et qui tient la barre — la gouvernance. Ce débat sur « qui tient la barre » est légitime, mais il ne résume pas le sujet.

Ce que je vous propose donc ce matin : d'abord un constat partagé sur l'état actuel du système et les prévisions les plus raisonnables ; ensuite les objectifs, puis les outils de pilotage ; enfin la gouvernance.

I. Le constat à partager

On parle beaucoup des retraites en France, et c'est en soi une caractéristique du système : contrairement aux autres risques de la protection sociale, où l'on cotise en espérant ne pas toucher la prestation (ne pas être malade, ne pas être au chômage, ne pas avoir d'accident du travail), en matière de retraite on cotise en espérant toucher la retraite la plus élevée possible, le plus longtemps possible. Cela renvoie d'ailleurs à d'autres sujets, notamment au rapport au travail : la question de savoir pourquoi on veut partir le plus tôt possible à la retraite n'est pas seulement un problème de retraite, c'est aussi largement un problème d'emploi.

Le Conseil d'orientation des retraites (COR), souvent critiqué — parfois légitimement —, a produit un rapport adopté en juin dernier qui, pour la première fois, retient un scénario de référence plutôt qu'une multitude de scénarios. Je rappelle qu'en 2016, le COR avait produit 12 scénarios de prévision : quand on en fait 12, on n'en fait aucun, puisque chacun choisit celui qui l'arrange pour dire qu'il y a un problème ou qu'il n'y en a pas. Aujourd'hui, avec un scénario de référence — ce n'est pas la vérité, les prévisions sont un art difficile, surtout quand il s'agit de l'avenir, mais au moins on peut savoir si l'on dévie ou non de la trajectoire.

Ce rapport de juin, disponible sur le site du COR (300 pages, pas toujours facile d'accès mais bien documenté), rappelle que le système de retraite fonctionne comme un bimoteur : un moteur démographique et un moteur économique.

Le moteur démographique comporte trois sous-moteurs :

  • La natalité : l'indice de fécondité a été révisé à la baisse, autour de 1,45 pour les années à venir, contre plus de 2 dans les années 2010. Ce n'est pas un problème à court terme, mais dans les projections à 2070, une natalité durablement faible pose un vrai problème d'équilibre.
  • L'espérance de vie : elle va continuer à croître, mais moins vite qu'on ne le prévoyait — elle ne va pas diminuer, contrairement à ce qu'on entend parfois. Aujourd'hui elle progresse d'environ 20 ans en moyenne sur la période considérée, un peu plus pour les hommes qui rattrapent leur retard, et les années gagnées sont des années en bonne santé (même si la question de la dépendance reste un vrai sujet, le nombre de personnes dépendantes augmentant mécaniquement).
  • Le solde migratoire : révisé de 70 000 à 150 000 par an dans les projections (la moyenne des trois dernières années étant de 170 000). C'est un sujet sensible sur lequel je ne me prononcerai pas, mais pour le seul équilibre du système de retraite, ce n'est pas une mauvaise nouvelle à court terme. Un solde migratoire nul serait, à l'inverse, défavorable à l'équilibre du système — pas seulement en France, dans toute l'Europe.

Le moteur économique : plus la croissance est forte, plus il est facile de gérer un régime de protection sociale. En 2016, le COR retenait cinq hypothèses de productivité entre 1 % et 2 % ; la moyenne des dix dernières années est en réalité de 0,5 % par an, et le COR a désormais retenu 0,7 % — plus réaliste, sans être pessimiste. Sur le chômage, le gouvernement avait poussé à retenir 4,5 % ; on est revenu à 7 %, taux qui n'a pas tendance à diminuer.

Résultat : contrairement à ce qu'on pouvait dire il y a cinq ou six ans, le poids des dépenses de retraite dans le PIB (14 %) ne va pas diminuer. Avec les règles actuelles, il devrait rester stable jusqu'en 2045 grâce à l'immigration, puis augmenter si la natalité ne se redresse pas. Ce poids était de 11 % au début du millénaire ; sans les réformes menées depuis 1993, il serait aujourd'hui de 18 %, et le déficit annuel serait de 140 milliards au lieu des 5 milliards actuels. Le problème, c'est que ces réformes sont de moins en moins bien acceptées — le débat de 2023 l'a montré, mais dès les réformes de 2010 il y avait déjà eu du monde place de la Bastille, à deux pas des anciens locaux de l'AGIRC-ARRCO.

Le déficit actuel est d'environ 5 milliards d'euros, soit environ 0,2 % du PIB — il resterait à ce niveau jusqu'en 2045 puis pourrait atteindre 2 % du PIB, soit environ 70 milliards. Un avis récent du Comité de suivi des retraites (que personne ne connaît, j'y reviendrai) souligne que la situation, après 2045, pourrait devenir alarmante si rien n'est fait.

Comment sortir de cette impasse, alors que la nation — au sens large, y compris une partie des responsables politiques — semble refuser d'être réformée ? C'est tout l'objet des parties suivantes : les objectifs, les outils, la gouvernance.

II. Les objectifs d'un système de retraite

Je vais être sévère : les objectifs actuellement inscrits dans le Code de la sécurité sociale (article L. 111-2-1) sont surtout des pétitions de principe — « traitement équitable des assurés », « pérennité financière suppose de rechercher le plein emploi »… Ce n'est pas faux, mais ce n'est pas mesurable. Or fixer des objectifs qui ne sont ni compréhensibles ni mesurables n'a pas de sens.

Il existe heureusement quelques exceptions :

  • L'égalité femmes-hommes : l'écart de pensions brutes de droit direct (hors réversion) est aujourd'hui de 38 % (il était de 50 % en 2010) ; avec la réversion, l'écart tombe à 25 %. Le législateur a fixé un objectif : réduire cet écart de moitié d'ici 2037, le supprimer d'ici 2050.
  • Le minimum contributif : une carrière complète au SMIC doit garantir une retraite brute égale à 85 % du SMIC net — un indicateur chiffré, même si le passage du « net » au « brut » a permis quelques économies budgétaires opportunes.

En dehors de ces deux cas, les indicateurs restent très généraux. À l'inverse, l'AGIRC-ARRCO, piloté par les partenaires sociaux, a un objectif chiffré et précis : rester à l'équilibre sur 15 ans glissants, réexaminé tous les quatre ans, en conservant six mois de réserve. Simplement, cet objectif n'est que financier, or la soutenabilité n'est pas seulement financière, elle est aussi sociale : il est facile d'équilibrer un régime de retraite... si l'on ne verse plus de pensions.

Je propose donc, par analogie avec la règle des « 3U » (unité, uniformité, universalité) qui a présidé à la création de la Sécurité sociale, une règle des « 3S » : soutenabilité, solidarité, simplicité. Un sondage de 2018 (dont je suis certain qu'on retrouverait les mêmes résultats aujourd'hui) montrait trois inquiétudes des Français :

  1. La soutenabilité : 90 % des sondés jugeaient le système fragile, menacé de disparition (crainte surtout des jeunes générations).
  2. La solidarité / l'équité : 85 % des Français estiment leur propre situation injuste comparée à celle du voisin — le sentiment (largement simplificateur) que le privé serait moins bien traité que le public.
  3. La simplicité : 42 régimes différents, un système jugé incompréhensible, une information insuffisante.

Sur la soutenabilité, je proposerais de distinguer soutenabilité sociale (niveau de vie des retraités, taux de remplacement — des objectifs qui existent mais restent illisibles et peu compris) et soutenabilité financière (une règle d'or, sur le modèle de celle de l'AGIRC-ARRCO, empêchant tout financement de la retraite par l'emprunt — on peut emprunter pour l'avenir, pas pour les pensions). Il faut aussi raisonner en système ouvert : augmenter les cotisations peut freiner la croissance, ce qui pénalise à son tour les recettes de cotisations ; reculer l'âge peut avoir des effets sur l'invalidité, tant sur les régimes de base que sur les organismes de prévoyance. Il faut donc une vision globale, à la mesure du poids de la retraite dans l'économie.

Sur la solidarité, le système actuel comporte un socle contributif (plus on cotise, plus la pension est élevée) et des dispositifs de solidarité — majorations familiales, réversion — mais avec une vingtaine de règles différentes selon les régimes, souvent plus favorables dans le privé que dans le public, ce qu'on ignore généralement. Une homogénéisation aurait du sens ; je sais par expérience (il m'a fallu cinq ans, en tant que Directeur général de l'AGIRC-ARRCO, pour convaincre les partenaires sociaux d'harmoniser les règles entre l'AGIRC et l'ARRCO) que c'est un travail de longue haleine, mais faisable progressivement, sans attendre un régime unique. La question de l'usure professionnelle, qui a fait échouer le volet correspondant du conclave de 2023-2024 (les trois organisations syndicales majoritaires étaient prêtes à accepter les 64 ans en échange d'avancées sur l'usure professionnelle, que la partie patronale a refusées), relève du même sujet : aujourd'hui, carrières longues, invalidité, incapacité, compte professionnel de prévention (C2P) traitent la question de façon dispersée, sans réelle cohérence d'ensemble.

Sur la simplicité, des progrès ont été faits depuis le droit à l'information (loi de 2003), avec la demande de retraite en ligne et le service Info Retraite / Union Retraite. On pourrait aller plus loin, avec un objectif simple : « dites-le-nous une fois ». Moi-même, on m'a demandé cinq fois mon livret militaire et mon livret de famille — y compris deux fois pour la même caisse. On peut faire mieux, et cela coûte aussi moins cher en gestion.

III. Les outils de pilotage

Avec 42 régimes différents, de nature très diverse — annuités pour le régime de base, points pour l'AGIRC-ARRCO, pourcentage du dernier salaire pour la fonction publique d'État — la question se pose : peut-on piloter cet ensemble de façon cohérente ? Sans aller vers le régime universel envisagé par la réforme présentée en 2019 (morte avec la crise sanitaire — la loi avait d'ailleurs été votée en première lecture par 49.3, début 2020, et la conférence que j'animais alors s'est terminée le jour du confinement), peut-on avancer par étapes ? Il y a d'ailleurs eu une ambiguïté entre le discours initial (« un euro cotisé produira les mêmes droits », soit un régime en points) et le texte finalement présenté, qui parlait de régime unique.

L'exemple de l'AGIRC-ARRCO est instructif : au milieu des années 1990, il existait 45 régimes ARRCO et 150 institutions de retraite complémentaire. Aujourd'hui, un seul régime — non par goût du centralisme, mais pour des raisons de soutenabilité, de solidarité et de simplicité. Et cette fusion s'est faite progressivement, sur 25 ans : d'abord la mise en points de tous les régimes (ce qui facilite ensuite la convergence), puis la fusion elle-même — sans annoncer d'emblée l'objectif final.

Autre illustration de l'incohérence actuelle entre régimes : la question de la revalorisation. L'an dernier, le COR — y compris les organisations syndicales qui y siègent — préconisait une sous-indexation des pensions de base pendant quatre ou cinq ans ; le gouvernement a repris cette proposition, et le Parlement a fait chuter le gouvernement sur ce sujet. Dans le même temps, les partenaires sociaux, côté AGIRC-ARRCO, ont décidé une quasi-absence de revalorisation, sans que cela fasse beaucoup de bruit. Pour un salarié du privé, la retraite de base représente 60 % du total et la complémentaire 40 % : la cohérence entre les deux décisions n'est pas évidente.

Trois grands leviers de pilotage, classiques :

Les ressources (cotisations et impôt) : faut-il distinguer, dans le financement, une part cotisations pour le contributif et une part impôt pour le non contributif (environ 20 % du système) ? Le système est aujourd'hui si imbriqué que ce serait difficile à démêler, mais le sujet mérite d'être creusé — des travaux sont en cours sur le financement de la protection sociale.

Les règles de revalorisation : le régime de base indexe sur les prix ; l'AGIRC-ARRCO, en principe, sur les salaires, avec un coefficient de soutenabilité (donc salaires moins un peu). C'est cohérent dans un système en répartition, mais les règles ne sont pas identiques entre régimes. Le débat récurrent (l'« année blanche » l'an dernier, la question cette année de revaloriser différemment les petites et les grosses pensions) est délicat : le Conseil constitutionnel a déjà validé une différenciation ponctuelle, tout en indiquant qu'il ne fallait pas y revenir trop souvent, car le caractère contributif du système rend structurellement difficile une revalorisation différenciée selon le niveau de pension. Il est sans doute préférable, pour demander un effort aux pensions les plus confortables, d'utiliser le levier fiscal (abattement de 10 %, taux de CSG) plutôt que le levier de la revalorisation elle-même.

La frontière entre activité et retraite (l'« âge ») : sujet immédiatement hystérisé dans le débat public. Il n'y a pas un âge de départ, mais plusieurs :

  • l'âge d'ouverture des droits (60 ans → 62 ans en 2010 → 64 ans → revenu à 62 ans et neuf mois, et appelé à évoluer encore) ;
  • environ 40 % des assurés peuvent partir avant cet âge (régimes spéciaux, militaires, carrières longues, invalidité, incapacité/handicap) — un fait largement ignoré du débat public ; le dispositif « carrières longues », élargi en 2023 pour répondre à la question de la pénibilité, a d'ailleurs manqué sa cible : au-delà de ceux qui ont commencé à travailler avant 16 ans, les bénéficiaires des carrières longues ont, en moyenne, une espérance de vie supérieure à l'ensemble des actifs ;
  • l'âge d'annulation de la décote (67 ans), qui concerne surtout les femmes et les carrières interrompues.

Il faudrait distinguer un âge individuel (l'âge auquel chacun souhaite ou peut partir, logique de « retraite à la carte ») et un âge collectif, lié à la soutenabilité du système dans son ensemble (ce qu'on a appelé « l'âge pivot »). Cette distinction permettrait de dépassionner le débat.

Les mécanismes de pilotage automatique existent dans d'autres pays (Suède, Allemagne, pays nordiques) — et la France en avait un, introduit par la loi Fillon de 2003, indexant automatiquement la durée de cotisation sur l'espérance de vie (partagée entre actifs et retraités selon une clé de répartition). Ce mécanisme a été abandonné ; ce ne serait pourtant pas absurde d'y revenir, l'espérance de vie étant un indicateur mesurable et objectivable.

Les réserves : il n'y en a pas dans le régime de base, il y en a dans les régimes complémentaires — environ 200 milliards d'euros au total pour l'ensemble des caisses, soit six mois de prestations. Ce ne sont pas des provisions, mais des réserves permettant d'acheter du temps pour rééquilibrer un régime en répartition. Pour l'AGIRC-ARRCO, elles garantissent la capacité des partenaires sociaux à piloter en pleine autonomie : sans elles, en cas de déficit prolongé, le Parlement reprendrait la main. Lors de la crise de 2008-2009 et du Covid, ces réserves ont permis d'absorber plusieurs années de déficit cumulé (environ 30 milliards) sans dégrader ni les pensions ni l'équilibre, grâce notamment aux produits financiers générés. La question du bon niveau de réserves pour l'ensemble du système (base + complémentaire) mériterait d'être posée globalement, même si c'est un exercice délicat avec une dette publique de 3 500 milliards d'euros.

La capitalisation : sujet chargé d'histoire (les « guerres de religion » des années 1990), mais qui n'est pas un objectif du système de retraite en soi — l'article L. 111-2-1 réaffirme d'ailleurs solennellement « le choix de la répartition au cœur du pacte social qui unit les générations ». Répartition et capitalisation sont des outils, pas des objectifs. Remplacer entièrement le système actuel (422 milliards annuels) par de la capitalisation nécessiterait entre 10 000 et 12 000 milliards d'euros de provisions — trois ou quatre années de PIB : c'est hors de portée, et le débat sur ce point est heureusement dépassé. En revanche, développer un système de capitalisation complémentaire, avec un objectif précis (limiter ou compenser la baisse tendancielle du taux de remplacement), a du sens — notamment parce que la capitalisation permet d'aller chercher de la croissance ailleurs que dans le pays où l'on cotise (et donc dans des économies plus dynamiques, mais aussi plus risquées). L'exemple du régime additionnel de la fonction publique (RAFP), entièrement provisionné bien qu'officiellement présenté comme un régime « en répartition », montre qu'un régime par capitalisation monte nécessairement en puissance lentement — il n'y a pas de repas gratuit. La capitalisation ne doit donc être ni exclue ni érigée en solution miracle : un bon équilibre reste à trouver.

IV. La gouvernance

Pour reprendre l'image du Vendée Globe : les skippers disposent d'un « routage » — un lien avec la terre, une météo, des recommandations — mais c'est bien le marin, à la barre, qui décide.

Aujourd'hui, deux outils existent :

  • Le COR, qu'on peut critiquer, mais dont la documentation, je crois, reste très robuste : c'est la météo. Sa composition (parlementaires, partenaires sociaux, représentants de l'État, personnalités qualifiées) en fait un lieu où, malgré les postures, un consensus s'est dégagé autour du rapport de juin — qu'il faut, une fois approuvé, être capable de défendre plutôt que de le contester ensuite.
  • Le Comité de suivi des retraites (CSR), créé par la loi Touraine, que personne ne connaît : cinq experts qui évaluent si le système respecte les objectifs fixés et peuvent adresser des recommandations au gouvernement, auxquelles celui-ci — et le Parlement — sont tenus de répondre. C'est plutôt le « routage ». Cette année, le CSR a recommandé un retour à l'équilibre, notamment via la sous-indexation ; reste à voir comment le gouvernement et le Parlement y répondront.

Faut-il fusionner les deux instances ? Au regard des 422 milliards en jeu, l'argument de l'économie de moyens est marginal (un point de revalorisation représente déjà 4 milliards) ; ce n'est pas vraiment l'essentiel.

Le rythme de pilotage : un débat hystérisé chaque année n'a pas de sens pour un système dont le cycle de vie dépasse 70 ans. La loi de financement de la Sécurité sociale, qui vient de fêter ses 30 ans et qui a beaucoup de mérites par ailleurs, n'est pas l'outil le plus adapté au pilotage des retraites — d'ailleurs, seule la réforme de 2023 est passée par ce véhicule (pour des raisons institutionnelles liées à la motion de censure), les précédentes réformes ne l'ayant pas emprunté. Le modèle de l'AGIRC-ARRCO — une négociation stratégique tous les quatre ans entre partenaires sociaux (accord national interprofessionnel), puis une gestion annuelle déléguée au conseil d'administration, avec un devoir d'alerte en cas de dérapage — pourrait inspirer les pouvoirs publics : un pilotage stratégique tous les cinq ans (hors dissolution), et un pilotage annuel plus technique (taux de revalorisation, ajustements mineurs).

Le cadre constitutionnel : l'article 34 de la Constitution donne compétence au Parlement pour fixer les principes fondamentaux du système national de retraite. Lors du conclave, un responsable patronal me disait vouloir « tout » piloter dès lors que l'équilibre est respecté — sauf l'âge, sujet sur lequel gouvernement et parlementaires « prennent tout dans la figure » pendant que les mêmes syndicats, une fois administrateurs de l'AGIRC-ARRCO, profitent des rééquilibrages obtenus grâce aux efforts consentis ailleurs. Je lui ai objecté l'article 34 ; il m'a répondu qu'on pouvait changer la Constitution — ce n'est pas si simple.

Trois scénarios possibles (parmi bien d'autres) :

  1. Le statu quo : on ne touche à rien, faute de consensus pour bouger. Même dans ce scénario, des progrès sont possibles : homogénéisation de certaines règles, un peu plus de cohérence et d'universalité.
  2. Un transfert élargi de responsabilités aux partenaires sociaux pour le secteur privé dans son ensemble (base + complémentaire), qui représente 70 % des 422 milliards de prestations. Cela permettrait une politique de revalorisation cohérente, au lieu de deux logiques distinctes pour le régime de base et le régime complémentaire. Cela suppose sans doute d'intégrer l'AGIRC-ARRCO dans le champ de la loi de financement de la Sécurité sociale, en contrepartie d'une délégation de gestion réellement plus large — et assumée comme telle, pas à moitié : une délégation, cela se donne ou cela se reprend, mais elle ne peut pas être qu'une illusion de délégation.
  3. Un tripartisme renouvelé et rationalisé — le scénario sur lequel, à mon sens, il faudrait travailler prioritairement. Le tripartisme actuel entre l'État, les partenaires sociaux et la CNAV reste, dans les faits, piloté par l'État (le gouvernement, dans le cadre fixé par le Parlement). Le rénover suppose une évolution du cadre législatif, sans doute une loi organique (comme le prévoyait déjà, sans succès, la réforme de 2019). On pourrait imaginer un pilotage stratégique arrêté tous les cinq ans par le Parlement, précédé d'une consultation obligatoire des partenaires sociaux (sur le modèle, imparfait, de l'article 1er du Code du travail), puis, entre deux périodes quinquennales, une capacité réelle des partenaires sociaux à fixer certains paramètres (comme la revalorisation) dans un cadre donné, avec un mécanisme d'alerte et de reprise en main par le Parlement en cas de dérive.

Conclusion

D'abord, réconcilier la réalité et le ressenti : le système de retraite est aujourd'hui bien documenté, avec des prévisions robustes — je ne dis pas qu'on sait exactement ce qui se passera dans quinze ans, mais on sait faire des projections sérieuses. J'espère qu'à l'occasion de la prochaine campagne présidentielle, ce constat de réalité ne sera pas trop malmené.

Ensuite, il faut aller vers plus d'universalité — le monde du travail l'impose, avec la multiplication des statuts (autoentrepreneurs, etc.) pour lesquels les droits à retraite restent flous. Faut-il y aller en une seule fois ? J'en doute. Dominique Libault, ancien directeur de la Sécurité sociale récemment disparu, qui a énormément œuvré sur ces sujets, était pour sa part opposé au régime universel, jugé trop difficile à mettre en œuvre. Entre l'immobilisme et le grand soir, il existe une vraie marge de manœuvre : par exemple, mettre d'abord de l'ordre dans les régimes de la fonction publique (rapprochement ou fusion de la CNRACL, du régime de la fonction publique d'État, etc. — un récent rapport de l'inspection générale des finances et de l'IGAS traite d'ailleurs ce sujet) avant d'envisager toute fusion plus large.

Enfin, une loi n'est pas une fin en soi. Même avec un système de pilotage cohérent, le sujet doit infuser dans la société — ce qui suppose de mobiliser tous les acteurs de la démocratie politique : parlementaires, gouvernement, mais aussi élus locaux, à travers des tournées d'information, des débats participatifs ou toute autre initiative permettant de sortir d'un débat trop souvent primaire et délétère sur les retraites.

Une dernière donnée pour terminer : ces 14 % du PIB consacrés aux retraites représentent aujourd'hui cinq fois le budget de l'Éducation nationale et dix fois celui de la transition écologique. Je rêve d'un pays où l'on parlerait cinq fois plus d'éducation et dix fois plus de transition écologique que de retraites. Ce sera votre sujet.

Un grand merci.